PPP新政激发民营资本活力 助力公共服务提质增效[2019-3-21]

扎实推进乡村建设、深入推进新型城镇化、加强污染防治和生态建设等是2019年的重要工作任务。基础设施建设需要大量资金，政府与社会资本合作［PPP（Public-Private Partnership）］模式本身的优势让其获得青睐。近年来，在相关部门支持下，PPP制度建设、政策扶持、信息公开等方面取得了显著进展，诞生了一批优质ppp项目，为拉动经济增长，缓解地方政府财政压力起到了重要作用。

在推动经济高质量发展，切实防控地方政府隐性债务风险的背景下，PPP迎来了规范新政。近日，相关部门印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），对ppp模式提出了多项具体的规范要求，并鼓励民资和外资参与，指出要加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度。

更加严格的管理要求背后，是推动经济高质量发展、促进PPP项目长远发展的内在需求。相关部门负责人解读《实施意见》时表示，规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，助力做好“六稳”工作，推动经济高质量发展，具有突出重要意义。

业内认为，《实施意见》的出台或会在PPP领域引起短暂动荡，部分不符合规范要求的PPP项目将被列入“负面清单”，而真正优质的项目则能脱颖而出。根据文件要求，对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责。

PPP迎来规范新政

PPP模式即政府和社会资本合作，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

国家提出，创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。

近日，相关部门表示，为了充分发挥PPP模式的积极作用，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，印发《实施意见》，列出了符合规范PPP项目的六项条件。

具体而言，第一，属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；第二，社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；第三，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；第四，项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；第五，政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；第六，按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

满足上述六项要求以后，还明确了几条规范红线，如财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

此外，《实施意见》指出，鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。

同时，加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。并且提出，优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

值得一提的是，有业内人士分析认为，2017年底出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）以后，PPP项目实际资本金比例从1%左右提高到了20%~30%，增长了几十倍，此次对于资本金比例相关规定的调整，将大大提升社会资本的投资能力，为稳投资、稳增长创造良好政策环境。

《实施意见》还提出，优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

近日，中国财政科学研究院院长刘尚希在公开场合建议，应大力推广开发性PPP模式。刘尚希表示，他调研发现，近年来一些地方政府与社会资本深度合作，探索将PPP与我国制度背景相结合，产生了“国际通行PPP模式+中国特色=开发性PPP”的创新化学反应，形成了一系列创新性PPP业务形态，包括产业新城、特色小镇、园区开发、全域旅游等，此类PPP实践统称为“开发性PPP模式”。

刘尚希分析认为，基于整体综合开发的PPP，与当前流行的基于单体项目的政府与社会资本合作模式相比，具有新的特点：一是以整体推动一个片区的经济、社会、生态可持续发展的方式来提供更优质的区域公共服务；二是这种合作模式能提升一个城市片区的整体价值，实现综合开发的自我造血，不只是政府来输血；三是实现了风险对冲，而不是风险分担，不会引致政府债务风险上升。

刘尚希表示，“在具体实践方面已有成功案例，比如华夏幸福作为社会资本方建设运营的固安产业新城项目。”官方资料显示，这是华夏幸福自2002年携手固安县合作建设运营的产业新城PPP项目。开发运营过程中，政府将经济发展与社会服务等方面的非行政功能整体委托给华夏幸福，通过设立管委会确保项目的公共属性以及供给效率。华夏幸福则遵循整个区域的城市开发规划和产业政策，从全生命周期角度，为合作区域顶层设计产业发展方向，规划幸福宜居城市蓝图，并有效统筹产业和城市关系，提供了一个完整的公共产品，也就是产业新城。

坚定不移推进PPP规范项目

近年来，PPP模式在基础设施建设领域得到广泛运用。有数据显示，截至2019年1月底，全国PPP综合信息平台管理库项目累计入库项目8735个、投资额13.2万亿元。其中，已签约落地项目4814个、投资额7.3万亿元，已开工项目2282个、投资额3.2万亿元。

国泰君安环保团队撰文分析认为，PPP已经成为我国基建投资的重要组成部分。财政部门入库PPP项目中，开工项目投资总额占2018年基建投资（不含电力）规模的22%。PPP投资已经成为我国基建投资中的重要组成部分，因此，如何正确的引导PPP项目的合规开展、规避隐性债务风险、避免项目风险向金融体系恶性传导，是目前阶段政策的重点。

《实施意见》响应国家要求，对PPP项目管理提出了更加严格的管理规范；不过，外界也由此担心引发新一轮退库潮。

对此，相关部门负责人分析指出，从内容上看，《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确，符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。

“新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出两条，且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。”该负责人说。

而项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介，“动态管理”“能进能出”是项目库的常态，入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作，并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险，不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。

在权威人士看来，《实施意见》的出台重申了管理PPP项目的基本立场，即对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。

事实上，早在2017年底，经过快速增长的PPP模式就遭遇了监管重拳治理，集中清理了一批已入库项目。彼时，相关部门列出的“负面清单”主要针对不适宜采用PPP模式、前期准备工作不到位等项目。

业内普遍认为，迎来监管新政的PPP项目虽然不会出现大面积退库现象，但行业优胜劣汰不可避免，部分不符合规范PPP要求的项目将被列入“负面清单”，只有真正优质的项目才能脱颖而出。

公开信息显示，截至目前，相关部门先后公布了四批国家PPP示范项目，前述固安产业新城项目位列2015年第一批公布的PPP项目典型案例中。

2018年12月召开的首届开发性PPP论坛上，中国财政学会PPP研究专业委员会副主任委员兼秘书长、中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程在介绍开发性PPP阶段性研究成果时表示，调研组深入研究了河北固安产业新城，认为该项目是典型的开发性PPP案例，项目运营十几年来有效促进了固安县域经济的高质量、可持续发展。

彭程强调，开发性PPP具有“增量取酬”的付费机制，能够提高区域财政可持续性。下一步，需要在研究中重点思考和解决中央和地方、政府和社会资本、投资和融资这三个层面的激励相容问题。“新型城镇化和供给侧改革需要开发性PPP模式创新。解决产业化和城镇化‘两张皮’、不融合的问题，开发性PPP是有效方法。”

华夏幸福相关负责人介绍称，公司多年实践探索出产业新城创新发展的“一六四四”密码，即以产业发展为一个核心，提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展和城市运营维护六大服务，弥补县域政府缺资金、缺人才、缺产业、缺机制的四块短板，打造有魅力、吸引力、承载力和竞争力的产业新城“四力”，吸引高端产业、技术和人才聚集，从而推动县域经济转型升级和高质量发展。

优质PPP项目带动地方发展

发展PPP项目是推动公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资的一项重要举措。传统模式下，在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。而采用PPP模式，可以有效实现政府职能转换，让政府从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管者，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

有分析认为，产业新城PPP模式是县域经济发展的重要抓手。对城市发展而言，PPP模式是一种公共服务的供给方式和城市转型升级的抓手，其优越性在于提高社会公共服务供给能力，有利于改进公共服务的质量，有助于解决城市升级发展过程中建设资金不足的问题。

2014年3月，相关领导在讲话中对推广PPP模式的原因、任务和方式做了系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。5月，PPP工作领导小组正式设立；当年，80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目如雨后春笋般涌现，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。2014年因此被视为中国PPP元年，近年来PPP模式发展项目广泛应用于各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

2018年2月，全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报发布，用具体数据分别对2018年度的管理库项目执行情况、示范项目执行情况、PPP助力打好三大攻坚战和推进供给侧结构性改革等情况作了分析。

该年报中的数据显示，从PPP项目助力防范重大风险情况看，2018年12月末监测数据显示，全国2503个财政本级均在财政承受能力10%红线以下，其中七成以上处于7%以下的安全区间。另有5个本级在个别年份超过10%。PPP项目潜在财政风险总体上得到有效监测和防控。从PPP项目助力脱贫情况看，全国832个贫困县中有458个已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚，占55%，在管理库中项目共计1414个、投资额为1.2万亿元。从PPP项目助力污染防治情况看，污染防治与绿色低碳项目在管理库中累计达到4766个、投资额为4.7万亿元。

PPP双库专家，北京中伦律师事务所合伙人周兰萍认为，虽然2018年管理库项目总体增速趋缓，但是全国项目落地率同比大幅上升，生态建设和环境保护项目数量有了质的飞跃。“示范项目中民营企业参与率的不断提高、PPP项目财政支出责任监测预警系统的初步建立等，说明PPP正在向规范化、优质化和可持续的方向发展，也向2019年的PPP市场发出了积极信号。

当前我国城镇化方兴未艾，城镇综合开发PPP项目拥有极大的发展空间和价值。已落地的示范项目中，涌现出多个兼具经济效益与社会民生效益的优秀城镇综合开发类PPP项目，除前述固安产业新城项目外，南京溧水产业新城、湖州南浔产业新城等项目也显示出建设成效。

例如，位于溧水经济开发区核心区域的溧水产业新城，毗邻禄口国际机场，距离南京主城区32公里，是华夏幸福2016年起与溧水经济开发区管理委员会合作打造，致力于建成“智能网联汽车镇，魅丽精致山水城”。从产业发展看，聚焦“研发+制造”模式，形成以智能网联汽车为主、智能制造装备和生产性服务业为辅的一主两辅产业格局，至2018年6月底，累计实现项目签约投资额超100亿元，完成全长9.7公里的道路修建，累计园区绿化面积17.4万平方米。

去年9月6日，一辆无人驾驶的测试车缓缓地停在溧水产业新城科创中心门前：从科创中心北门到南门，再从南门到北门，启动、加速、避让、弯道转向、停车等整个测试过程全由测试车根据车身上加载的高清探头和传感器等各种装置采集的数据协同完成。

这是溧水产业新城智能网联汽车测试场的测试场景之一。在溧水产业新城智能网联汽车示范区，已汇集了一批智能网联汽车相关企业进行测试，如南京星行科技、杭州智波科技、驭势科技以及苏州安智汽车等。

为无人驾驶技术提供“动力”支撑的，是更早之前的2018年6月6日，中国移动南京5G基站正式落户溧水产业新城，5G的高带宽和低时延能保证汽车与控制中心、汽车与汽车之间的高速数据传输以及快速响应，为智能网联汽车的应用起到关键的支持。

据了解，很多入园企业都有测试需求，需要全封闭的测试场和良好的测试环境，打造智能网联汽车测试公共服务平台，是溧水产业新城下的先手棋。溧水智能网联汽车测试道是重现智能网联汽车使用中遇到的各种各样道路条件和使用条件的测试场地，用于验证和试验汽车的软件算法的正确性。

“溧水新能源汽车基础雄厚、产业生态完善，聚集了比亚迪、南京金龙、珠海银隆、南京长安等大型整车制造企业，集中全省新能源客车80%整车产能和70%以上零部件生产能力。”溧水产业新城相关负责人表示，溧水产业新城以智能网联汽车生态建设为切入点和突破口，不断主动融入国内智能网联汽车产业的重要平台，有利于树立区域品牌，加快集聚人才，打造新的产业亮点和区域品牌，构建以嘉定和溧水为双中心的沪宁智能网联汽车产业走廊，为将南京建设成为东部地区重要中心城市和现代化国际性人文绿都提供有力支撑。